杜晓山：我国普惠金融5年发展成就、问题与思考

笔者认为，我国普惠金融至今经历了四个发展阶段：第一阶段是从1993年到1996年。1993年中国社会科学院农村发展研究所引入孟加拉乡村银行小额信贷模式，这是我国第一次引入小额信贷扶贫模式，开启了普惠金融发展的公益性小额信贷阶段。

1997年到2005年进入第二阶段，央行和正规金融机构也作为主体加入，而且正规金融机构从此成为普惠金融的主力军。从1997年起，政府系统在“八七扶贫计划”中启动了扶贫贴息小额贷款活动。2000年中国人民银行出台了鼓励农村信用社开展小额信贷，后来，民营商业性小额贷款公司在中西部五省区开始试点。

2006年到2011年是第三阶段，中央和政府有关部门开始倡导和推动普惠金融发展。2006年人民银行有关部门人士翻译出版了联合国编写的《普惠金融蓝皮书》。农行、邮储行、新型金融机构村镇银行、农村资金互助社加入进来，小贷公司扩展到全国。

2012年至今是第四阶段，党和国家层面对普惠金融高度重视，数字化普惠金融快速发展。2013年11月中共十八届三中全会提出了“发展普惠金融”的目标。2015年12月，国务院发布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》。2016年杭州G20会议提出《数字普惠金融高级原则》。互联网金融为广大群众提供了互联网支付、借贷、理财等丰富多样的金融服务

普惠金融取得的成就

当前我国普惠金融事业取得了显著成效。我国普惠金融已呈现出服务主体多元、服务覆盖面较广、移动互联网支付使用率较高的特点，人均持有银行（存款）账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平，移动数字金融服务已走在世界前列。金融基础设施建设和金融扶贫成效也很突出。

普惠金融面临的困难与挑战

笔者认为，应十分清醒地认识到，我国普惠金融总体上仍处于初级阶段，任重而道远。作为一个宏观、中观和微观组成的完整体系，其发展仍面临诸多问题与挑战。

这些问题和挑战主要表现为：对“普惠金融”的理解和认识差异大，没有形成共识；普惠金融服务城乡、地区、供给方类型和规模结构不平衡、不充分；农村金融改革发展仍是最薄弱环节；小微企业和弱势群体融资难、融资贵问题仍突出；金融法律法规体系仍不完善；直接融资市场发展相对滞后；合作性金融机构的功未得到有效发挥；公益性小额信贷组织缺乏相应的法律地位和融资渠道；金融基础设施建设有待加强；普惠金融的商业可持续性有待提高；金融消费者合法权益保护和金融教育不足；数字普惠金融形势下的“数字鸿沟”问题凸现。尤其是对普惠金融服务对象不同层级中的底端层级，即在贫困线附近徘徊的金融客户提供便捷、价格合理、有效的各种服务更是难点。

进一步发展普惠金融的思考

笔者认为，进一步发展普惠金融应主要做好以下工作：一是建立银行业金融机构的农村存款回流“三农”机制；二是引导银行业金融机构持续支持小微企业和农户发展；三是应在总体上保证农村信用社县域法人地位和数量总体稳定；四是积极培育新型农村金融机构和小额贷款公司；五是出台支持鼓励公益性制度小额信贷组织发展的政策；六是培育发展多类型的农村合作金融；七是加强小微企业和农村各类经济经营主体的信贷担保体系建设；八是各级政府和监管部门形成合力支持普惠金融金融发展；九是注意发挥直接融资、保险和金融科技对普惠金融发展的重要作用；十是对普惠金融发展水平构建起一套科学的评估指标体系；十一是努力改善农村信用环境；十二是加快解决金融数字鸿沟问题；十三是加快我国各项农村金融立法工作；等等。

我国社会上普遍流行一种观点，即农村金融服务薄弱的主要原因之一是竞争不足，认为只要适当增加中小型金融机构和增加竞争，就可以缓解或解决农村中低端客户金融服务不足的问题。多年实践证明了这种观点的缺陷，因为虽然农村已增加了不少小型商业银行和小贷公司，但由于商业性目标趋使他们追求盈利和做大避小，低端客户服务问题并没有得到有效解决。

那么如何以普惠金融可持续发展的理念和要求惠达中低端和贫困客户群体？笔者认为，应规范发展带有社会企业性质的公益性或非营利性金融组织和合作金融组织，以及政策法规对商业性金融机构 “指挥棒”和“风向标”作用的调整。

一是对带有社会企业性质的公益性或非营利性金融组织和合作金融组织，应从政策上倡导、鼓励和监管其规范发展，这也是应在供给侧结构性改革中需要补上的重要短板。

社会企业类组织，即合作性金融和非营利性金融组织的工作宗旨和目标不是追求利润，而是保本微利和可持续地为社员、中低收入者和贫困农户提供金融服务，所以，从体制、制度和“道”（理念、信仰、情怀、价值观）的层面，相对于商业金融机构，他们开展普惠金融服务是有优势和特殊作用的，我国实践也证明了这一点，但在这方面的金融供给结构多元化至今还没有实现。政府部门需要出台政策法规，鼓励和支持上述人或机构更积极地参与到普惠金融工作中来。

二是商业性金融机构怎么解决支农支小问题？我认为主要应让政策法规发挥“指挥棒”和“风向标”作用，应改变考评标准和办法。在理论上应明确，追求利润最大化理论是有局限性的，这种理论只是美英经济学理论，不应视为主流理论，如德国就不认同这种理论。在实践上，应增加完善考核、监督、评价普惠金融所要求的需求方覆盖率、可得性和满意度等问题的指标体系，监督跟踪体系、评价体系、奖惩体系。

如果能把现在这样以考核商业机构财务绩效为主的“指挥棒”改为考核评价普惠金融所要求的需求侧覆盖率、可得性和满意度等要求，也可以说同时考核供给方财务绩效和社会绩效的指标体系的“指挥棒”，商业性金融机构将不得不改变脱农脱小、追求高利润、追求大项目、追求往城里发展的冲动。